ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות אבי בן בסט, מומי דהן, אסטבן קלור

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות אבי בן בסט, מומי דהן, אסטבן קלור

Representativeness and Efficiency in Local Government Avi Ben-Bassat, Momi Dahan, Esteban F. Klor עריכת הטקסט: תמר שקד עיצוב הסדרה: טרטקובר עיצוב גרפי - טל הרדה עיצוב העטיפה: יוסי ארזה על העטיפה: Empty Seesaw in Istanbul, Turkey, Cenkertekin, www.dreamstime.com The Street in Tel Aviv, National Flags of Israel, Seqoya, www.dreamstime.com תצלום הכנסת, פלאש 90 סדר: נדב שטכמן פולישוק הדפסה: אופסט נתן שלמה, ירושלים מסת ב ISBN 978-965-519-125-7 אין לשכפל, להעתיק, לצלם, להקליט, לתרגם, לאחסן במאגר ידע, לשדר או לקלוט בכל דרך או אמצעי אלקטרוני, אופטי או מכני או אחר כל חלק שהוא מהחומר בספר זה. שימוש מסחרי מכל סוג שהוא בחומר הכלול בספר זה אסור בהחלט אלא ברשות מפורשת בכתב מהמו ל. להזמנת ספרים ומחקרי מדיניות בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה: טלפון: ; 02-5300800,1-800-20-2222 פקס: 02-5300867 דוא ל: orders@idi.org.il אתר האינטרנט: www.idi.org.il המכון הישראלי לדמוקרטיה, ת ד 4702, ירושלים 9104602 כל הזכויות שמורות למכון הישראלי לדמוקרטיה )ע ר(, תשע"ג Copyright 2013 by The Israel Democracy Institute (R. A.) Printed in Israel כל פרסומי המכון ניתנים להורדה חינם, במלואם או בחלקם, מאתר האינטרנט.

המכון הישראלי לדמוקרטיה הוא מוסד עצמאי, לא מפלגתי, הממוקם בתפר שבין האקדמיה לפוליטיקה. המכון עוסק בתכנון מדיניות ובעיצוב רפורמות בממשל, במינהל הציבורי ובמוסדות הדמוקרטיה. בתכניותיו ובמפעליו המכון חותר לחזק את מוסדות הדמוקרטיה המתהווה בישראל ולגבש את ערכיה. בהמשך לעבודת מחקר מעמיקה הוא מגיש המלצות מעשיות לשיפור התפקוד של המשטר במדינת ישראל ולטיפוח חזון ארוך טווח של משטר דמוקרטי יציב, המותאם למבנה, לערכים ולנורמות של החברה הישראלית. המכון שואף לקדם בישראל שיח ציבורי בנושאים שעל סדר היום הלאומי, ליזום רפורמות מבניות, פוליטיות וכלכליות, לשמש גוף מייעץ למקבלי ההחלטות ולקהל הרחב, לספק מידע ולהציג מחקר משווה. החוקרים במכון הישראלי לדמוקרטיה הם אנשי אקדמיה, והם מובילים פרויקטים במגוון תחומים של החברה והמשטר בישראל. מחלקת ההוצאה לאור של המכון מפיקה, משווקת ומפיצה את פירות עבודתם. המכון הישראלי לדמוקרטיה הוא זוכה פרס ישראל לשנת תשס ט על מפעל חיים תרומה מיוחדת לחברה ולמדינה.

תוכן העניינים תודות 9 הקדמה 11 פרק ראשון: אפקטיביות הניהול המרכזי של הרשויות המקומיות אבי בן בסט, מומי דהן, אסטבן קלור תקציר 15 הצעות מדיניות: מצע לדיון 15.1 מבוא 21 2. הרקע המוסדי והתקציבי 25.3 הנתונים 28 4. המסגרת האמפירית 35.5 התוצאות 36.6 סיכום 53 נספחים 54 מקורות 59 פרק שני: מדוע תושבים מצביעים בבחירות המקומיות? אבי בן בסט, מומי דהן תקציר 61 הצעות לשינויים מבניים: מצע לדיון 62.1 מבוא 63 2. חידת שיעור ההצבעה לרשויות המקומיות 66 3. המסגרת המושגית והמודל האקונומטרי 70 4. הניתוח האמפירי 75 5. ההשערה של הצבעת פיצוי 92

.6 סיכום 96 נספח רקע היסטורי: תמורות בכוחה של החמולה 97 מקורות 103 פרק שלישי: האם רמת ההוצאות של המתמודדים משפיעה על תוצאות הבחירות? אבי בן בסט, מומי דהן, אסטבן קלור תקציר 106 הצעות מדיניות: מצע לדיון 106.1 מבוא 109 2. המסגרת המוסדית 113 3. האסטרטגיה האמפירית 119 4. תיאור הנתונים 122.5 התוצאות 128 6. ניתוח רגישות 134 7. סיכום ומסקנות 140 מקורות 142 iii Abstract

תודות בהכנת סדרת המחקרים המוצגת בספר זה נעזרנו באנשים רבים שלהם אנו חבים תודה רבה. ראשית, לעובדי משרד מבקר המדינה שציידו אותנו בנתונים הנדרשים לביצוע המחקר, ובייחוד למר שמואל גולן, סמנכ"ל משרד מבקר המדינה ולגב' חנה רותם; למפקח הארצי על הבחירות; לעובדי משרד הפנים: רן אייזנברג, מיכל גולדשטיין, אתי הראלי, דברת זילברשטיין, סיון להבי, דודי ספיר ולילי פיינטוך; לעובדי החשב הכללי במשרד האוצר ולחשב משרד הפנים לשעבר נסים בן דור; לאורי טל ממרכז המחקר והמידע של הכנסת ולאחמד אחליחל מהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. בשלבים הראשונים של המחקר ראיינו עובדי ציבור המייצגים זוויות שונות של הפעילות ברשויות המקומיות. אנו מודים במיוחד לעמרם מצנע, יו"ר הוועדה הקרואה בירוחם, איוב עאסי, ראש מועצת כפר ברא, דניאל וקנין, ראש עיריית בית שמש, רמי בלינקוב, מנכ"ל משרד הפנים, עמית לנג ושאול צמח, המשנים לממונה על התקציבים במשרד האוצר, רני פינצי, ראש המינהל לשלטון המקומי במשרד הפנים, ושרית דנה, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה )כל האישים מופיעים לפי תוארם בעת הריאיון(, שחלקו אתנו את תובנותיהם על גורמי המשבר ברשויות המקומיות ועל מבנה השלטון המקומי הרצוי. תודה גם לאריה ברדוגו, אבי גרינברג, רז דיאור, מיקי יפרח, עטרה מרכוס, עודד סטקלוב, ולואי עאסי שהיו לנו לעזר במידע ובעצה. תודה מיוחדת לעוזרי המחקר כפיר בץ, אלי ברגלס, רותם הורוביץ ועדית סדן סמט על עבודתם המסורה והדייקנית באיסוף הנתונים ובעיבודם. טיוטות מוקדמות של המחקרים הוצגו בסמינר בבית הספר למדיניות ציבורית וממשל באוניברסיטה העברית בירושלים, בבנק ישראל ובמכון הישראלי לדמוקרטיה, כמו גם לפני משתתפי הסדנה ה 4 על פדרליזם פיסקלי ב IEB בברצלונה והקונגרס ה 67 של International Institute of Public Finance במישיגן, ארצות הברית; ג'ני אושר, מיכאל בינשטוק, סטנלי וינר, משה חזן, רענן סולציאנו קינן, דניאל פסרמן סינדי קם, יניב ריינגוורץ וארז רפאלי. לכולם תודה על הערותיהם המועילות, ובמיוחד לעדי ברנדר ולאריק גולד. כן יבואו על הברכה תמר שקד, עורכת הלשון, ועובדי ההוצאה לאור במכון הישראלי לדמוקרטיה. אבי בן בסט, מומי דהן ואסטבן קלור 9

הקדמה חלוקת סמכויות השלטון בין המדינה לבין הערים היא עתיקת יומין, אולם במהלך הדורות עברה אבולוציה משמעותית. למעשה מדינות רבות עדיין מחפשות את האיזון הראוי בין שתי המערכות השלטוניות. לכאורה לשלטון המקומי יש עצמאות מלאה מנהליו נבחרים במישרין על ידי תושבי הרשות המקומית, והם מנהלים את כל ענייני העיר. למרות זאת הזיקה לשלטון המרכזי והתלות בו הדוקות מאוד בכל המישורים. החל במעורבות המרכזים הארציים של המפלגות בבחירות המקומיות וכלה בהתערבות הממשלה בניהול ענייניהם של הרשויות המקומיות. התלות בשלטון המרכזי נובעת בעיקר מהיעדר עצמאות כלכלית בחלק גדול מהרשויות המקומיות. הרמה הכלכלית חברתית ברובן נמוכה מהממוצע, והן אינן יכולות לספק לתושביהן רמת שירותים סבירה על בסיס מקורותיהן העצמיים, ולפיכך הן נסמכות על שולחנו של השלטון המרכזי. אולם בהיעדר עצמאות כלכלית פוחתת גם העצמאות השלטונית, החל בבקרה ובפיקוח על הוצאותיהן של הרשויות המקומיות, עבור בהגבלות על שיעור גביית המסים המקומיים וכלה בהחלפת נבחרי הציבור המקומיים בנציגי השלטון המרכזי כאשר הם אינם מתפקדים כהלכה לדעת השלטון המרכזי. גם רשויות מקומיות שנהנות מעצמאות כלכלית מלאה אינן חסינות מפני התערבות השלטון המרכזי בענייניהן. ראשית משום שיש החלטות ממשלתיות תלויות מקום, כמו כבישים, נמלים, שדות תעופה, מחנות צבא וכו'. שנית משום שהרשויות המקומיות משמשות קבלני ביצוע של שירותים ציבוריים ובעיקר חינוך ורווחה. שלישית, הממשלה משפיעה על עוצמת התחרות בין הרשויות המקומיות על ידי הכתבת כללי מיסוי ומימון שירותים ציבוריים, חילוץ רשויות מתחרות ממשברים ועוד. מטבע הדברים עיקר הפגיעה בייצוגיות מתמקדת ברשויות שעצמאותן הכלכלית נמוכה או ברשויות שנקלעו למשבר. נשאלת השאלה האם התערבות השלטון המרכזי בניהולן של הרשויות המקומיות תורמת בתמורה להגברת יעילותן? בסוגיה זו עוסק הפרק הראשון בספר זה. בפרק זה חקרנו את יעילות ההתערבות המסיבית של ממשלת ישראל בניהולן של הרשויות המקומיות בשנים 2010-2004. בשנים אלו הפעיל משרד הפנים שלושה אמצעי התערבות מרכזיים בניהול הרשויות המקומיות, שמייצגים רמות שונות של הכפפה מנהלית של הפוליטיקאים המקומיים לשלטון המרכזי: )1( מינוי חשב מלווה המאשר כל הוצאה של הרשות המקומית ומדווח 11

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות ישירות למשרד הפנים; )2( הכתבת תכנית הבראה שנתפרת במיוחד למידותיה של רשות ומגדירה, בין השאר, את יעדי גביית הארנונה ואת מספר העובדים שיש לפטר; )3( הדחת ראש הרשות וחברי המועצה והחלפתם בוועדה קרואה. מאז החלה תכנית ההתערבות הגדולה ב 2004 הופעלו אמצעים אלו ביותר ממחצית הרשויות המקומיות במטרה לצמצם את הוצאותיהן ואת הגירעון התקציבי. על בסיס ניתוח כלל הרשויות המקומיות בישראל נמצא שהתערבות הממשלה בניהול הרשות המקומית השפיעה באופן ניכר על משתני מפתח בתקציב, כמו סך ההוצאה, הוצאות השכר ושיעור הגבייה. אולם כל ההשפעה המובהקת של "ההכפפה המנהלית" מיוחסת למינוי חשב מלווה המדווח ישירות למשרד הפנים. ההשפעה המובהקת היחידה של תכנית הבראה הייתה הגדלה ניכרת של המענקים שהעביר משרד הפנים לרשויות המקומיות שנכללו בתכנית ההבראה. לפיכך ניתן להסיק כי אפשר להשפיע על ביצועי הרשויות המקומיות באמצעות כלי התערבות רכים, שבדרך כלל עדיפים מהתערבות פולשנית. הפרק השני בספר מתמקד בבחירת נציגי הציבור ברשויות המקומיות. גם לשיטת הבחירות עשויה להיות השפעה על יעילותה של הרשות המקומית. לדוגמה, המעבר להצבעה בשני פתקים בשנת 1978, האחד לראש העיר והשני למועצה, הגדיל מאוד את הפיצול במועצת העיר בין סיעות שונות. הבחירה בשני פתקים מחלישה את כוחו של ראש העיר, והוא נאלץ לשלם מחיר גבוה לשותפיו בקואליציה. במחקר מצאנו כי ככל שסיעת ראש העיר קטנה יותר, הגירעון בתקציב ובחובות העיר גדולים יותר. מחקר זה התמודד גם עם שאלת היסוד בבחירות מדוע אנשים מצביעים, שהרי השפעתו של בוחר יחיד על תוצאות הבחירות היא אפסית. חוקרים רבים זיכו שאלה זו בתשובות מגוונות. הבחירות לרשויות המקומיות בישראל אפשרו לבחון את אחת ההשערות המעניינות ביותר בספרות, והיא הטענה כי להשתייכות לקבוצה חברתית או אתנית מסוימת יש השפעה על שיעור ההשתתפות בבחירות ועל תוצאותיהן. היישוב הערבי הטיפוסי מחולק לכמה חמולות, כלומר משפחה מורחבת שגבולותיה מוגדרים לרוב על פי קרבת דם. חברי החמולה מקיימים מערכת יחסים חברתית מגוונת, כמו נישואין בין קרובי משפחה. ממצאים רבים מורים כי השתייכות לחמולה היא רכיב חשוב בהגדרתם העצמית של רבים מהאזרחים הערבים. בפרק זה מצאנו שתושבי יישובים שמאופיינים במבנה חמולתי ריכוזי נוטים להצביע בשיעורים גבוהים יותר, בהשוואה ליישובים שבהם המבנה החמולתי הוא מבוזר. זאת ועוד, העבודה מציגה עדויות ישירות לכך שבוחרים מחמולה מסוימת נוטים להצביע בעד מועמד החמולה, אף כי שיעור לא זניח מן הבוחרים מצביעים למועמד המתחרה. חברי חמולה קטנה נוטים להצביע בשיעורים 12

הקדמה נמוכים למועמד החמולה בהשוואה לבוחרים מחמולה גדולה. מהמחקר עולה גם כי שיעור ההשתתפות בבחירות ביישובים ערביים היה גבוה יותר במובהק משיעורה ביישובים יהודיים, גם לאחר שמנטרלים את ההבדלים במצב הכלכלי, גודל האוכלוסייה ומידת התחרות הפוליטית. גם השפעת המשאבים שמוציאים המתמודדים במערכת הבחירות על תוצאות הבחירות מרתקת חוקרים וקובעי מדיניות בכל העולם. בראש וראשונה העניין בשאלה זו נובע מהשלכותיו על הגינות והוגנות תהליך הבחירות. אך לשאלה זו השפעה גם על יעילות מערכת הבחירות האומנם המשאבים הכספיים משפיעים על תוצאות הבחירות? בסוגיה זו עוסק הפרק השלישי החותם ספר זה. למרות החשיבות הציבורית הגדולה של שאלה זו אין לחוקרים תשובה ברורה עליה. שלושה קשיים עיקריים ניצבים לפני החוקרים בדרכם לאמוד את ההשפעה האמיתית של הוצאות מערכת הבחירות: ראשית, מועמד איכותי שסיכוייו גדולים יותר לנצח בבחירות יצליח ביתר קלות להשיג תרומות. שנית, מרוץ צמוד גורם להוצאה כספית גדולה יותר ומורה, לכאורה, שניצחונות קלים וסוחפים כרוכים בהוצאה כספית קטנה יותר. שלישית, המשאבים האמיתיים של המתמודדים, ובמיוחד של המועמד המכהן, אינם ידועים בשל יכולתו להשתמש במשאבים העומדים לרשותו במסגרת תפקידו. אחת הדרכים להתמודד עם מכלול הקשיים הללו היא להשתמש במרוצי בחירות חוזרים בין אותם מועמדים. מערכת הבחירות לראשי הרשויות המקומיות בישראל מעניקה לנו כר נרחב לשימוש בשיטה זו. ברשויות שבהן אף אחד מהמועמדים לא זכה ב 40% מהקולות נערכות בחירות חוזרות כעבור שבועיים בין שני המועמדים שתפסו את המקום הראשון והשני. המימון הציבורי בסיבוב הראשון נקבע לפי כוחה היחסי של הסיעה שבראשה עומד המתמודד. לעומת זאת המימון הציבורי בבחירות בסיבוב השני מתחלק באופן שוויוני בין שני המתמודדים, בלי קשר למשקל של הסיעה במועצה. מבנה מימון זה אפשר לנו לבודד את השפעת השינוי במשאבים בין שני הסיבובים על תוצאות הבחירות. במחקר השתמשנו ב 100 מרוצי בחירות חוזרות בארבע מערכות בחירות לראשי הרשויות המקומיות בישראל, ומצאנו כי הוצאות מערכת הבחירות הן בעלות השפעה נמוכה או אפסית על תוצאות הבחירות. עוד ממד של יעילות נמוכה בשלטון המקומי בישראל. לסיכום, ספר זה בוחן מגוון סוגיות שבהן אנו נחשפים לדילמה של שמירת ערך הייצוגיות מול ערך היעילות. שלושת המחקרים מצביעים על כך שלעתים העדפת הייצוגיות כרוכה באובדן יעילות ולהפך. לכן חשוב לבחון באופן מתמיד את התחלופה בין השתיים ואת מקורותיה, על מנת למצוא דרכים שימזערו הן את הפגיעה בייצוגיות והן את הפגיעה ביעילות. 13

פרק ראשון אפקטיביות הניהול המרכזי של הרשויות המקומיות אבי בן בסט, מומי דהן, אסטבן קלור תקציר מטרת מחקר זה היא לבחון אם הכפפת הרשויות המקומיות לשלטון המרכזי היא אמצעי אפקטיבי להתמודדות עם רשויות שהוצאותיהן עולות במידה רבה על מקורותיהן ( בעיית "מגבלת התקציב הרכה"(. האמצעים שהממשלה נקטה למן שנת 2004, על פי מתכונת חדשה, כללו מינוי חשב מלווה המפקח על הוצאות הרשויות המקומיות, וכן תכניות הבראה המעניקות לרשויות סיוע כספי בתמורה לעמידה ביעדי הוצאה וגביית מסים. במקרים חריגים הוחלפו נבחרי הציבור בוועדה קרואה. תוצאות המחקר מראות כי למינוי חשב מלווה הייתה תרומה של ממש בהגדלת הגבייה של מסי ארנונה והפחתת ההוצאות, בהשוואה לקבוצות ביקורת של רשויות מקומיות שבהן לא הופעלה מדיניות זו. בעיקר פחתו הוצאות השכר של הרשויות המקומיות בעקבות מינוי חשב מלווה. לעומת זאת לתכניות ההבראה לא הייתה תרומה נוספת לשיפור מצבן התקציבי של הרשויות המקומיות מעבר לתרומת החשב המלווה. ממצאים אלה הובילו אותנו למסקנה שמדיניות אפקטיבית להתמודדות עם בעיית מגבלת התקציב הרכה יכולה להישען על צורה מתונה וישירה של הכפפה מנהלית של הרשויות המקומיות למשרד הפנים, כמו חשב מלווה, ואין צורך באמצעים פולשניים כמו תכניות הבראה. הממצאים באשר לביצועים התקציביים בעקבות מינוי ועדה קרואה מעורבים. בצד הצמצום הנאה בהוצאות הרשות המקומית לתושב ישנה עלייה ניכרת ברמת החוב והיעדר השפעה על הכנסות הרשות מארנונה. הצעות מדיניות: מצע לדיון המחקר המוגש כאן, הבוחן את השפעת אמצעי ההתערבות של משרד הפנים על הביצועים התקציביים של הרשויות המקומיות, מלמד בבירור כי מינוי חשב מלווה מסייע לשיפור המצב התקציבי של הרשות המקומית ללא פגיעה נראית לעין ברווחת התושבים. לעומת זאת תכניות ההבראה אמנם מעניקות לרשות 15

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות המקומית סיוע כלכלי, אך יש בהן משום התערבות בסדר העדיפויות שלה. אף על פי שתכניות אלה פולשניות ויקרות יותר הן אינן תורמות לביצועים תקציביים טובים של הרשויות המקומיות מעבר לתרומת החשב המלווה. ממצאים אלה מחזקים את אחת ההמלצות המרכזיות בעניין החשב המלווה שהופיעה בספר קודם שלנו )בן בסט ודהן, הכלכלה הפוליטית של הרשויות המקומיות, 2009 א(. לפיכך חשבנו שנכון יהיה לחזור ולהציג את התפריט המלא של ההמלצות שהופיעו בו, אף שחלקן אינן קשורות במישרין למחקר זה. המלצות אלה נועדו למזער את הסיכון למשברים עתידיים ברשויות המקומיות. מאז 2001 נקלעו רשויות מקומיות רבות בישראל למשבר כלכלי. חומרת הבעיות של הרשויות המקומיות אינה אחידה, והיא גדולה במיוחד ביישובים הערביים. חלק מהרשויות המקומיות התקשו בפירעון חובותיהן לספקים, אחרות אף הלינו את שכר עובדיהן לתקופה ממושכת, ובמספר גדול למדי של רשויות מקומיות הממשלה הפקיעה את סמכויות הניהול מנבחרי הציבור והעבירה אותן לוועדה קרואה. ממדי המשבר ביישובים השונים הם תוצאה של גורמים אחדים: חוסנם החברתי כלכלי של היישובים, טיב הניהול, עוצמתו הפוליטית של ראש העירייה וכן הירידה בשיעור המימון הממשלתי. הגירעונות הגדולים ברשויות המקומיות והפגיעה בתפקודן הניעו את הממשלה להגדיל את מעורבותה בניהולן, ומידת המעורבות הממשלתית עולה עם עומק הבעיות של הרשות המקומית. למן שנת 2004 גובשו תכניות הבראה לרשויות מקומיות במצוקה, וחלק מהסיוע הממשלתי הותנה בשיפור הגבייה העצמית של מסים. כמו כן לרשויות רבות מונו חשבים מלווים שתפקידם לפקח על תקינות ההוצאות ובמספר קטן של רשויות הועברו סמכויות הגבייה של מסי הארנונה לגובים מטעם הממשלה. יצוין כי כל מהלכי ההתערבות הממשלתית תרמו לשיפור תפקודן של הרשויות המקומיות, אך במחיר של ירידה בייצוגיות של התושבים בניהול יישובם. בגיבוש ההמלצות התחשבנו בתרומתן ליעילות התפקוד של הרשויות המקומיות תוך מזעור הפגיעה בייצוגיות של התושבים בשלטון המקומי. 1. שיפור היעילות ללא פגיעה בייצוגיות המשבר ברשויות המקומיות נגרם בחלקו בשל ניהול כושל של ראשי הרשויות המקומיות )ראה בן בסט ודהן 2009 א(. לפיכך הוצע על ידי צוות היגוי שבו השתתפו חברים ממשרדי הממשלה וכן נציגים מהשלטון המקומי לחוקק חוק רשויות חדש. החוק מציג תפיסה כוללת בנוגע למבנה הראוי של רשות מקומית בישראל, תהליכי 16

פרק ראשון אפקטיביות הניהול המרכזי של הרשויות המקומיות העבודה שהיא מחויבת בהם ומערכת היחסים בינה ובין השלטון המרכזי. כחלק מתפיסה זו הוצע לשנות את מאזן הכוחות בין ראש הרשות המקומית לבין הפקידות המקצועית במשרד. עד כה ראש הרשות הוא גם המבצע של מדינות הרשות. על פי הצעת החוק החדשה, שעברה בקריאה ראשונה בכנסת במרס 2007, ראש הרשות המקומית יהיה אחראי לכך שתפקידי העירייה ופעולותיה יבוצעו כראוי, אולם סמכות הביצוע תועבר למנכ"ל. כלומר ראש העירייה יעביר למנכ"ל את הסמכויות הדרושות לניהול העירייה ועובדיה, כמו חתימה על הסכמים בשם העירייה, קבלת עובדים וקביעת שכרם. חלוקת עבודה זו דומה לחלוקת העבודה בין שר לבין מנכ"ל במשרד ממשלתי. לדעתנו, הצעה זו תתרום לשיפור היעילות, ואין היא פוגעת בייצוגיות מעבר לנדרש. אולם יש חשש שלא יהיה בה די כדי למנוע גירעונות גדולים גם בעתיד. חשוב לציין שחלוקת הסמכויות המוצעת בין ראש העיר למנכ"ל יוצרת שינוי מהותי, אולם בידי ראש העיר הסמכות למנות מנכ"ל ואף להחליפו בכל עת שימצא לנכון. אמנם אפשרות זו עולה בקנה אחד עם עקרון הייצוגיות, אך היא מקטינה מאוד את הסיכוי שהמנכ"ל יפעל באופן עצמאי בתחומים הנתונים לסמכותו. הואיל וכך חשוב להותיר על כנה את מעורבות הממשלה ברשויות שנקלעו למשבר. מאז 2004 הגבירה הממשלה את השימוש בחשבים מלווים. הממצאים מלמדים כי פעולת החשבים הייתה אפקטיבית ותרמה לשיפור היעילות ברשויות המקומיות, ובייחוד באשר לניהול תקין של ההוצאות. העצמת השימוש בכלי זה תשפר מאוד את היעילות ברשויות המקומיות. לפיכך אנו ממליצים: לאמץ את עקרונות חוק העיריות החדש ולהשלים בהקדם את החקיקה הנדרשת ליישומו. להוריד את תנאי הסף למינוי חשב מלווה. נוסף על תפקידיו היום יהיה החשב המלווה אחראי לתחזית ההכנסות בתקציבה של הרשות המקומית. חלק מהגירעון של הרשויות המקומיות נוצר בשל כך שהממשלה העתיקה חלק מגירעונה בשנת 2003 לרשויות המקומיות. מהלך כזה התאפשר, בין היתר, משום שיעד הגירעון של הממשלה כולל את גירעון הממשלה הצרה בלבד. נכון יותר לדעתנו שהממשלה תתחייב ליעד גירעון של הממשלה הרחבה, קרי לרבות השלטון המקומי. לפיכך אנו ממליצים: הממשלה תציג בתקציב המדינה ובדברי ההסבר לו את השלכות פעולותיה על ההוצאות, ההכנסות והגירעון של הרשויות המקומיות. 17

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות 2. מימון ההוצאות אחד הגורמים המרכזיים לחולשתן של חלק מהרשויות הוא מיעוט ההכנסות ממסים מקומיים. מיעוט ההכנסות נובע משתי סיבות מרכזיות: ישנה שונ ות רבה בפוטנציאל ההכנסות העצמיות ממשקי בית ובעיקר מעסקים. ככל שהרמה החברתית כלכלית של היישוב גבוהה יותר, הארנונה ממשקי בית גדולה יותר. גם ההתפלגות הגאוגרפית של העסקים בישראל מובילה לפערים גדולים בהכנסות העצמיות בין היישובים. בעיקר חמור מצבם של היישובים הערביים, שהכנסותיהם מארנונה עסקית הן מזעריות בהשוואה ליישובים היהודיים בכל רמות ההכנסה. יישובים רבים אינם ממצים את פוטנציאל המסים שבאפשרותם לגבות. פוטנציאל זה אינו ממומש מאחר שהרשויות מעניקות הנחות לא חוקיות לתושבים ומשום שהן משלימות עם התחמקות מתשלום המס של חלק מהתושבים. שיעור הגבייה מושפע מהרמה החברתית כלכלית של היישוב, מהלאום וכן מטיב הניהול של הרשות המקומית. הענקת תמריצים המותנית בשיעור הגבייה עשויה לתרום להגדלתו של שיעור זה. מיעוט ההכנסות ממסים גורם לכך שלחלק מהרשויות אין מקורות מספיקים למימון חלקן בתקציב הרווחה של תושביהן. מאחר שתמיכת הממשלה בנזקקים לשירותי הרווחה מותנית במימון עצמי של הרשויות, בשיעור 25% מההוצאה, הן מפסידות את התמיכה הממשלתית, וכך הנזקקים לשירותים אלה נפגעים במידה חמורה. בעיות אלה היו אמורות להיפתר באמצעות מענק האיזון, שנועד לפצות את הרשויות המקומיות החלשות על פי הפער בין ההוצאה הנורמטיבית לנפש לבין ההכנסה הנורמטיבית לנפש. שני רכיבי הנוסחה הללו תלויים בעיקר ברמה החברתית כלכלית ביישוב ובשיעור הגבייה הנורמטיבי )נוסחת גדיש(. אולם חישובים מראים כי בפועל מענק האיזון נמוך בכ 20% מהנגזר מהנוסחה. כן יש לציין כי שיעור המימון הממשלתי של סך ההוצאה ברשויות המקומית נופל ב 9 נקודות אחוז מהשיעור הממוצע ב OECD. לנוכח הגורמים הללו אנו ממליצים: להגדיל את מענק האיזון לרמה המתחייבת מנוסחת גדיש. להתנות חלק מהתוספת האמורה למענק האיזון בהגדלת שיעור הגבייה העצמי. תמיכת הממשלה לנפש במועצות האזוריות עולה במידה ניכרת על התמיכה הניתנת לרשויות המקומיות ולעיריות, אף שבממוצע מעמדן החברתי כלכלי עדיף. לפיכך אנו ממליצים: 18

פרק ראשון אפקטיביות הניהול המרכזי של הרשויות המקומיות לצמצם את מענק האיזון למועצות אזוריות ולהשתמש במקורות המתפנים להגדלת מענק האיזון לרשויות האחרות. רבים רואים במיעוט ההכנסות הפוטנציאליות ברשויות החלשות בעיה המחייבת פתרון. כפועל יוצא הועלו רעיונות להקצאה מחודשת של הארנונה מעסקים. אחדים מציעים להקצות 20% מסך כל הארנונה הנגבית מעסקים בישראל לכלל היישובים, על פי הרמה החברתית כלכלית של היישוב. אחרים מציעים לשנות את גבולות הרשויות המקומיות בדרך שתתרום לצמצום אי השוויון בהתפלגות ההכנסות מארנונה עסקית. להערכתנו, ההצעה השנייה קשה ליישום. ואילו ההצעה הראשונה אינה רצויה בהכרח, משתי סיבות. ראשית, ההכנסות הגבוהות ביותר מארנונה מעסקים מתרכזות ביישובים שההכנסה לנפש של תושביהם היא ברמות הביניים ולא בעשירונים העליונים; שנית, הצעה זו מקטינה את התחרות בין היישובים על משיכת עסקים. עם זאת חלק מהיישובים נהנים מהכנסות גבוהות מארנונה בשל מיקום מפעלים ומשרדים ממשלתיים במקומות בעלי יתרונות גאוגרפיים טבעיים או אחרים, כמו נמלים, שדות תעופה ומחנות צבא, ולא בעקבות תחרות בין יישובים. לפיכך אנו ממליצים: תקבולי הארנונה ממפעלים וממוסדות ממשלתיים יצורפו למענק האיזון וישמשו לתמיכה ברשויות המקומיות הזכאיות לו. 3. מימון שירותים ממלכתיים שירותי החינוך המסופקים על ידי הרשויות המקומיות ממומנים ברובם על ידי הממשלה ובחלקם ממקורותיהן העצמיים. ההוצאה הממשלתית לתלמיד ביישובים באשכולות חברתיים כלכליים 10-5 גבוהה בהרבה מההוצאה לתלמיד ביישובים שרמתם החברתית כלכלית היא 4-1. כמו כן ההבדלים בעושרן היחסי של הרשויות המקומיות מעמיקים עוד יותר את הפערים בסך ההוצאה לתלמיד, הן מהמקורות העצמיים של הרשויות הן באמצעות תשלומים של ההורים. בסיכומו של דבר לא רק שאין אפליה מתקנת ברמת היישוב, אלא שסך התקציבים הציבוריים לחינוך מהגן ועד התיכון מעמיקים את הפערים ככל שהרמה החברתית כלכלית של היישוב גבוהה יותר. לפיכך אנו ממליצים: להקצות את התקציב הממשלתי ואת תקציב הרשויות המקומיות ממקורות עצמיים לחינוך על בסיס פרמטרים חברתיים כלכליים של התלמידים, ברוח המלצות ועדת דברת. 19

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות יישום המלצה זו בכל הנוגע לתקציב החינוך הממומן מהמקורות העצמיים של הרשויות המקומיות יקטין את הפערים בין התלמידים בתוך היישוב. ואילו יישומה בכל הנוגע לתקציב הממשלתי יקטין את הפערים הן בתוך היישוב והן בין היישובים. כמו כן כשלושה רבעים מהוצאות שירותי הרווחה ממומנים על ידי הממשלה, אולם התמיכה הממשלתית מותנית בהשלמת המימון על ידי הרשות המקומית. לכאורה ההוצאה למטופל הייתה אמורה להיות שוויונית בכל הארץ. בפועל ככל שהרמה החברתית כלכלית של היישוב גבוהה יותר, ההוצאה למטופל גדולה יותר. שתי סיבות חברו לתוצאה חמורה זו. הראשונה, הרשויות העניות אינן יכולות לממן את חלקן ולכן מפסידות את התמיכה הממשלתית; השנייה, הרשויות העניות עושות שימוש רב יותר בשירותים קהילתיים, שהם זולים יותר. משרד מבקר המדינה המליץ "לבחון את הצורך בשינוי שיעור השתתפותן של הרשויות המקומיות במימון שירותי רווחה, לרבות הצורך במימון בשיעור פרוגרסיבי, לפי מצבה החברתי כלכלי של כל רשות מקומית". לדעתנו השיטה הנהוגה היום אינה סבירה. לעומת זאת ביטול ההתניה לחלוטין עלול לגרום לירידה בהשתתפות של כל הרשויות בתקציב הרווחה. גם יצירת פרוגרסיביות בהשתתפות הממשלתית אינה רצויה. זו צריכה להיות אוניברסלית ומותנית רק במצבו של המטופל. לפיכך אנו ממליצים: לצמצם את ההתניה בין ההקצאה הממשלתית לרווחה לבין שיעור ההשתתפות של הרשות המקומית. כלומר ההוצאה הממשלתית למטופל בש"ח תישאר אוניברסלית, אולם היא תותנה בהשתתפות הולכת וגדלה של הרשות המקומית, ככל שהרמה החברתית כלכלית של היישוב גבוהה יותר. שיעור ההשתתפות המרבי שבו תחויב הרשות המקומית יהיה 25%. 4. איחוד רשויות מקומיות ממצאי מחקרים, שלנו ושל אחרים, מצביעים על כך שהיתרונות לגודל ברשויות המקומיות קטנים ומתמצים ביישובים שמספר תושביהם הוא עד כ 7,000 נפשות. יתרה מזו, ייתכן שהמדידה של היתרונות לגודל בישראל אינה נובעת מפונקציית הייצור של השירותים אלא ממדיניות הממשלה. על פי נוסחת מענק האיזון, ככל שהיישוב קטן יותר, הוא נהנה מתמיכה גדולה יותר, ולכן סביר להניח שהוצאותיו לנפש יהיו גדולות יותר. בכל מקרה אם אנו מעוניינים להביא לאיחוד של יישובים קטנים, לא סביר להעניק תמריץ שגודלו עולה ככל שהיישוב קטן יותר. לפיכך אנו ממליצים: 20

פרק ראשון אפקטיביות הניהול המרכזי של הרשויות המקומיות לבטל את גורם הגודל בנוסחת מענק האיזון ולהשתמש בסכום שמתפנה להגדלת המשקל של הרמה החברתית כלכלית של היישוב בחישוב מענק האיזון. מעבר לכך יש להותיר את ההחלטה אם להתאחד עם רשויות אחרות לתושבי הרשויות. יש לציין כי ב 2003 אוחדו בחקיקה 23 רשויות ל 11. אולם על פי בחינת בנק ישראל, האיחודים לא הביאו להתייעלות המצופה עד כה ראה Reingewertz,.Yaniv (2010a) 1. מבוא לאחר עשורים אחדים שהתאפיינו בביזור פיסקלי במדינות ברחבי העולם מסתמנת בשנים האחרונות תפנית לאחור, וממשלות מרכזיות נוטות כעת להתערב ולהגביל את התנהגות הממשל המקומי. העדויות המלמדות על מגמה זו הולכות ומתרבות במדינות מפותחות כמו אנגליה )2005 Whitman,,)Turner and גרמניה Rodden,( 2006( וארצות הברית )2003,)Inman, ובמספר רב של מדינות מתפתחות )או במעבר( כמו ארגנטינה 2003(,)Webb, ברזיל 2006(,)Rodden, סין 2012(,)Yee, הונגריה,)Zhuravskaya, 2010( ורוסיה )McCarten, 2003( הודו,)Wetzel and Papp, 2003( ומדובר ברשימה חלקית. באירופה ובארצות הברית המשבר הכלכלי הגלובלי האחרון אף מגביר עוד יותר את מגמת התעצמותו של הממשל המרכזי על חשבון השלטון המקומי 2010(.)OECD, המניע הראשוני לביזור תקציבי הוא הטענה שהרמה התחתונה של הממשל נוטה לקבל החלטות יעילות יותר באשר לאספקת מוצרים ציבוריים. לכך יש כמה סיבות. ראשית, התחרות בין יישובים יוצרת תמריץ לפוליטיקאים ברמה המקומית לספק שירותים איכותיים כדי למשוך תושבים ליישובם )1956.)Tiebout, נוסף על כך ראשי רשויות מקומיות קשובים יותר להעדפות של האוכלוסייה המקומית ומצוידים במידע טוב יותר )יחסית לפוליטיקאים בממשל המרכזי( על הצרכים והיכולות של תושביהם. לבסוף פרטים יכולים לבחור את מקום המגורים על פי ההתאמה שבין טעמיהם למאפייני היישוב )1972.)Oates, לפיכך כאשר פוליטיקאים מקומיים משרתים את קהל בוחריהם, העתקת קבלת ההחלטות לרמה המקומית אמורה להוביל למדיניות שתשקף טוב יותר את הצרכים וההעדפות של התושבים )אם יתרונות לגודל והשפעות חיצוניות בין יישובים אינם ניכרים(. באופן פרודקסלי התברר שהרצון של פוליטיקאים מקומיים לדאוג רק לתושבי יישובם הוא גם הבעיה המרכזית של ביזור פיסקלי. המאמץ לספק את קהל בוחריהם יוצר אצל פוליטיקאים אלה תמריץ חזק לנהוג בדרך אופורטוניסטית 21

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות שמנסה להעביר לשלטון המרכזי את הנטל הכספי הנדרש למימון אספקת שירותיים מקומיים. כלומר ממשלה מרכזית שמחלצת רשויות מקומיות ממשבר מעניקה פרס ליישובים שבאופן חוזר ונשנה סוטים מאיזון תקציבי, שכן הם מצליחים לקבל תשלומי העברה על חשבון יישובים שנוהגים באחריות תקציבית. לפיכך "הרכוש המשותף" שמשמש למימון הוצאות מקומיות של רשויות במצוקה עלול לדחוף ראשי רשויות להוצאה מופרזת. תופעה זו קיבלה את הכינוי "בעיית מגבלת 1 התקציב הרכה", בעקבות עבודתו החלוצית של ג'נוס קורנאי )1979.)Kornai, לממשלה המרכזית יש אמצעים ישירים להתמודד עם בעיות של מגבלת תקציב רכה. אמצעים אלה כוללים פיתוח תמריצים הולמים לרשויות המקומיות, כמו מדיניות אמינה של אי חילוץ. אולם ברוב המדינות הממשל המרכזי אינו יכול להתחייב למדיניות של אי חילוץ בשל סיבות פוליטיות Roland,( Quian and 1998(. לכן הממשלות המרכזיות נוטות להיצמד לרגולציה ולאמצעי פיקוח מרכזי oversight( )hierarchical על מנת למשול במגבלת התקציב הרכה של הרשויות המקומיות. התערבות מסוג זה נקראת גם "הכפפה מנהלית" administrative(,)subordination והיא מתבטאת במינוי נציגים של השלטון המרכזי במקום נבחרי ציבור מקומיים. למרות התרחבות תופעה זו, אין מחקרים אמפיריים שבוחנים את האפקטיביות של אמצעי פיקוח מרכזי או הכפפה מנהלית בפתרון בעיית מגבלת התקציב הרכה. מאמר זה חוקר אפוא אם הכפפה מנהלית היא אמצעי יעיל להתמודדות עם מגבלת התקציב הרכה ולשיפור אספקת השירותים הציבוריים המקומיים. חקירה זו תתבסס על ניתוח של ההתערבות המסיבית שהייתה בישראל ברשויות המקומיות משנת 2004 ואילך. בשנים אלו הפעיל משרד הפנים שלושה אמצעים עיקריים של התערבות בניהול הרשויות המקומיות. אלה מייצגים רמות שונות של הכפפה מנהלית של הפוליטיקאים המקומיים לשלטון המרכזי: )1( מינוי חשב מלווה המאשר כל הוצאה של הרשות המקומית ומדווח ישירות למשרד הפנים; )2( הכתבת תכנית הבראה שנתפרת במיוחד למידותיה של רשות ומגדירה, בין 1 עבודתו של קורנאי (1979 )Kornai, הובילה להתפתחות ספרות מקצועית רחבה שחותרת לפענח את הגורמים וההשלכות של מגבלת תקציב רכה. ראו אצל Kornai, Maskin and (2003) Roland ניתוח תאורטי של מגבלת התקציב הרכה וסקירה של הספרות לא רק בהקשר של שלטון מקומי, אלא גם בנוגע לארגונים אחרים כמו בנקים, פירמות עסקיות ומלכ"רים. (1995) Prud homme ו Tanzi (1996) מציגים סקירת ספרות של הסיכונים הנלווים לביזור פיסקלי הנובעים ממגבלת תקציב רכה. )2009( Bordignon and Turati מציגים עובדות אמפיריות על השלכות מגבלת התקציב הרכה באיטליה, ו Pettersson-Lidbom )2010( בנוגע לשוודיה. 22

פרק ראשון אפקטיביות הניהול המרכזי של הרשויות המקומיות השאר, יעדי גביית ארנונה ומספר עובדים שיש לפטר; )3( הדחת ראש הרשות וחברי המועצה והחלפתם בוועדה קרואה. מאז החלה תכנית ההתערבות הגדולה של 2004 הופעלו אמצעים אלו ביותר ממחצית הרשויות המקומיות מתוך מטרה לצמצם את ההוצאות ואת הגירעון התקציבי. למרות השימוש הנרחב בפיקוח מרכזי ובהכפפה מנהלית, בישראל ובמדינות אחרות, עדיין לא ברור אם מדיניות זו מציבה מחדש מגבלת תקציב קשה לרשויות המקומיות. חלק מן החוקרים מצאו שפיקוח מרכזי הוא כלי אפקטיבי בהקשחת מגבלת התקציב במדינות מבוזרות ב OECD, כמו קנדה Tassonyi,( Bird and 2003( ונורווגיה )2003.)Rattsø, לעומת זאת נראה שכלים אלה אינם אפקטיביים במדינות מתפתחות, כמו ארגנטינה )2003,)Webb, הודו )2003 )McCarten, ורוסיה )2010.)Zhuravskaya, עם זאת מחקרים אלו מבוססים על גישה תיאורית ואינם מציגים ראיות אמפיריות שיטתיות על השפעת המדיניות הריכוזית על הביצועים הפיסקליים של השלטון המקומי. התוצאות הן מעורבות גם כאשר בוחנים מחקרי חתך רוחב של מדינות. רו ב ן אניקולופוב ואקטרינה זורווסקיה and( Enikolopov )Zhuravskaya, 2007 מצאו שהכפפה מנהלית אינה אפקטיבית בחתך רוחב של 75 מדינות מתפתחות, ואילו ג'ונתן רודן )2002 )Rodden, גילה שהצבת מגבלות על הממשל המקומי מביאה לתוצאות תקציביות טובות יותר במדגם דומה של 43 מדינות מתפתחות. הניתוח במחקר המוצג כאן התבסס על נתוני פנל של כל המאפיינים החשובים של הרשויות המקומיות בישראל בשנים 2010-2000. אמצעי זה א פשר לנו לפקח על השפעות קבועות ליישובים ועל השפעות מצרפיות לשנים ולזהות את ההשפעה הסגולית של התערבות משרד הפנים על משתנים מרכזיים ברשויות המקומיות. תוצאות הניתוח מלמדות שלהכפפה מנהלית של פוליטיקאים מקומיים לשלטון המרכזי יש השפעה מובהקת על הביצועים הפיסקליים של הרשות המקומית. על בסיס כלל הרשויות המקומיות בישראל נמצא שריכוזיות ניהול הרשות המקומית משפיעה באופן ניכר על משתני מפתח בתקציב, כמו סך ההוצאה, הוצאות השכר ושיעור הגבייה. ואולם ניתוח המתבסס על כלל הרשויות המקומיות מעלה חשש סביר שהתוצאות מוטות, משום ההבדלים בפרמטרים המשתנים על פני זמן )שאינם גלויים לחוקרים( בין רשויות מקומיות שבהן הייתה התערבות של משרד הפנים לבין רשויות שלא הייתה בהן התערבות כזאת. הואיל וכך ערכנו שורה של ניתוחים כדי להתגבר על חשש זה. ראשית, בהתאם לרוח של גישת הרגרסיה הבלתי רציפה approach( a(, regression discontinuity הוגבלה החקירה לרשויות מקומיות שחובן קרוב לסף ההתערבות שנקבע מראש על ידי משרד הפנים )7.5% מתחת או מעל לסף ההתערבות של 17.5% מההכנסות(. 23

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות מגבלה זו נותנת מדגם של רשויות מקומיות דומות יחסית. אמידה כזאת הניבה מסקנות זהות למדגם הכולל. אמנם ההשפעות של ההתערבות אינן מידיות, אך כל שנת התערבות נוספת גורמת ירידה מובהקת של כ 3% בסך ההוצאה )בעיקר של הוצאות השכר( ועלייה מובהקת של כ 2% בגביית ארנונה. השפעה זו היא משמעותית בהתחשב בכך שמספר שנות ההתערבות הממוצע הוא כ 4.5 ברשויות שבהן התערב משרד הפנים. נראה שהשיפור במצב התקציבי לא בא על חשבון ירידה )מובהקת( ברווחת התושבים ביישובים שבהם הייתה התערבות. שפטנו זאת על פי שיעור הזכאות לתעודת בגרות הממוצע ביישוב, מאזן ההגירה ליישובים אחרים ומספר תאונות הדרכים ביישוב. השפעת ההתערבות על ביצועי הרשויות המקומיות הופרדה לשלושת האמצעים שהפעיל משרד הפנים. הניתוח מראה שכל ההשפעה המובהקת של הכפפה מנהלית מיוחסת למינוי חשב מלווה, המדווח ישירות למשרד הפנים. ההשפעה המובהקת היחידה של תכנית הבראה היא הגדלה ניכרת של המענקים שהעביר משרד הפנים לרשויות המקומיות שנכללו בתכנית ההבראה. לפיכך מתבקשת המסקנה שאפשר להשפיע על ביצועי הרשויות המקומיות באמצעות כלי התערבות רכים שעשויים להיות רצויים יותר מהתערבות פולשנית. התוצאות שהובאו לעיל נשענות על השוואה על פני זמן בין רשויות מקומיות שבהן הייתה התערבות של משרד הפנים לעומת רשויות דומות שבהן לא הייתה התערבות. סביר להניח שלתכניות ההתערבות של משרד הפנים הייתה השפעה גדולה יותר מזו שהוצגה, מאחר שייתכן שרשויות )שבהן לא התערב משרד הפנים( שינו את התנהגותן התקציבית כדי להימנע מהתערבות של משרד הפנים. כדי לבחון אם החשש מפני התערבות משפיע על ההתנהגות של רשויות הקרובות לסף ההתערבות של משרד הפנים, אבל מתחתיו, עשינו שימוש במתודולוגיה חדשה המכונה "רגרסיה רציפה מעורפלת" regression( a fuzzy Angrist and( המבוססת על גישת רגרסיה בשני שלבים,)discontinuity design.)pischke, 2009 אמידת ההשפעה של ההתערבות מבוססת על ההסתברות של רשות מקומית להיכנס לתכנית ההתערבות של משרד הפנים )במקום על ההתערבות בפועל בשיטת האמידה הקודמת(. לפי ניתוח זה, תכנית ההתערבות מלווה בצמצום של כ 5% בסך ההוצאה של הרשות המקומית וגידול של כ 17% בהכנסות מארנונה בשנים 2010-2004. ממצאים אלו מספקים עוד ראיות לאפקטיביות של תכנית ההתערבות. היא לא רק הביאה לצמצום ההוצאות של הרשויות המקומיות אלא גם להגדלת ההכנסות, בלי להרע באופן מובהק לרווחת התושבים. מחקרנו הראה שתכנית ההתערבות שנועדה לצמצם באופן אפקטיבי את התמריץ של פוליטיקאים מקומיים להוציא הוצאה מקומית מופרזת הצליחה. וכך 24

פרק ראשון אפקטיביות הניהול המרכזי של הרשויות המקומיות הוקשחה מגבלת התקציב הרכה שנוצרה בעקבות המדיניות להעניק סיוע ממשלתי לרשויות מקומיות בלי שהן ייאלצו לשלם על כך מחיר פוליטי. 2. הרקע המוסדי והתקציבי בשני העשורים האחרונים הביצועים התקציביים של הרשויות המקומיות התאפיינו במשברים חוזרים ונשנים שהתבטאו בפגיעה חריפה בשירותים העירוניים לתושבים. בדרך כלל הפעילה הממשלה תכניות הצלה )שנקראו "תכניות הבראה"( שחילצו את הרשויות מן המשבר הכספי. כך למשל, הממשלה כיסתה את הגירעון התקציבי של הרשויות בשנים 1997-1996. 1992, 1989, מענקי החילוץ אמנם אפשרו לפתור באופן זמני את הבעיה הכספית של רשויות מקומיות מסוימות, אולם יצרו למעשה מגבלת תקציב רכה, שעל פיה הממשלה נתפסת כמערכת הצלה לרשויות שיוצרות גירעון תקציבי. היעדר המחויבות של הממשלה להימנע מתכניות הצלה ניכר עד אמצע שנות התשעים. לתכניות הצלה חוזרת ונשנות אלה הייתה השפעה לא רק על התנהגות ראשי הרשויות אלא גם על בוחריהם, ואלה נטו לתגמל בקלפי פוליטיקאים 2 מקומיים שהגדילו הוצאות וגירעון לפני בחירות )1992.)Rosenberg, בעקבות תכניות החילוץ והמענקים של שנות התשעים הגיעה הממשלה למסקנה שאחד הגורמים העיקריים לכישלון התקציבי של הרשויות המקומיות הוא ההתנהגות שלה עצמה והתמריצים השליליים שהתנהגות זו יוצרת. המיתון שבא בעקבות המשבר הכלכלי העולמי והאינתיפדה השנייה יצרו הזדמנות לפתור את בעיית מגבלת התקציב הרכה וגם לסייע בצמצום הגירעון של הממשלה המרכזית. הקטנת המענקים לרשויות המקומיות בשילוב עם המשבר הכלכלי פגעו בהכנסותיהן של הרשויות והביאו מספר גדול שלהן למשבר כלכלי שהתבטא בהתרחבות ניכרת של החוב ובפגיעה בשירותים לתושבים )בן בסט ודהן, 2009 א(. הממשלה הפעילה אמצעים חדשים )חלקם עם שמות ישנים( על מנת להבטיח משמעת תקציבית ברשויות המקומיות, כאמור, בדרגה הולכת וגדלה של פולשנות 2 ראו גם ממצאיו של )2003( Brender שטען כי קהל הבוחרים לא הצביע נגד ראשי רשויות לא אחראים מבחינה תקציבית בבחירות המקומיות שהתקיימו בשנים 1989 ו 1993. Brender )שם( הראה, עם זאת, שבעקבות האכיפה של דיווח ובקרה של הדוחות התקציביים שהונהגה ב 1994, ציבור המצביעים העניש בבחירות המקומיות של 1998 את ראשי הרשויות שניהלו תקציביים גירעוניים. 25

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות של השלטון המרכזי בניהול הרשויות המקומיות, כמו גם של פגיעה פוטנציאלית במוסדות הדמוקרטיים המקומיים מינוי חשב מלווה, תכנית הבראה מוכתבת 3 ומינוי ועדה קרואה. דרך ההתערבות הראשונה, מינוי חשב מלווה המדווח במישרין למשרד הפנים, נועדה לספק לממשלה שליטה ישירה בהוצאות. כל הוצאה או גיוס עובדים לרשות מחייבים אישור מראש של החשב המלווה. ברשויות אחדות החשב המלווה אחראי גם על ההכנסות המקומיות )גובה ממונה(. הסוג השני של ההתערבות כרוך בעיצוב תכנית הבראה שמובלת על ידי משרד הפנים ומשרד האוצר. גם בעבר הופעלו תכניות הבראה, אולם ללא כללים מנחים ברורים וללא יעדים מוגדרים. החלטת הממשלה מ 2003, שיישומה החל למעשה בשנת 2004, קבעה כללי התערבות ברורים והביאה לשינוי במצב זה. בעיקר החל בשנת 2003 כללה תכנית ההבראה מקלות וגזרים. בתכנית נכתב במפורש פרק הזמן שבו יושג איזון תקציבי )בדרך כלל בתוך 3 שנים(, כמו כן היא פירטה את סוגי ההוצאות שיש לקצץ בהן, מספר העובדים שיש לפטר בכל תחום )כמו חינוך ורווחה( ושיעור הגידול הרצוי בהכנסות מארנונה וממים. כחלק מהסכם ההבראה בין הממשלה לרשות המקומית, משרד הפנים תגמל את הרשות שעמדה ביעדי התכנית בסכום השווה למחצית הגירעון השוטף )50% מהסכום ניתנו כמענק ו 50% כהלוואה(. ההתניה של המענק בהשגת היעדים התקציביים שנקבעו מראש לרשות המקומית הייתה אחד משני השינויים המרכזיים שהתרחשו ב 2004. הסוג האחרון של התערבות בניהול הרשויות המקומיות הוא מינוי ועדה קרואה. מדובר באמצעי החריף ביותר של הכפפה מנהלית לטיפול במשבר התקציבי של הרשויות המקומיות. נבחרי הציבור המקומיים מודחים וכל סמכויותיהם עוברות לחברי הוועדה הקרואה עד לבחירות הקרובות, שבדרך כלל מתקיימות כ 3 שנים לאחר מינוי הוועדה. במקרים מסוימים שר הפנים רשאי להאריך את תוקף כהונתה של הוועדה הקרואה עד 5 שנים. יש הטוענים כי השינוי החשוב ביותר בתכנית ההתערבות הגדולה של 2003 הוא הקריטריונים הברורים שנקבעו להתערבות משרד הפנים בניהול הרשויות המקומיות ולסוג ההתערבות )ראו לוח 1(. לפי הכללים הישנים )לפני 2003( משרד הפנים היה רשאי, אך לא חייב, להתערב כאשר קברניטי הרשות המקומית ניהלו 3 נוסף לאמצעי התערבות אלו החליטה הממשלה בשנת 2003 על איחוד של 27 רשויות ל 13 רשויות, מתוך מטרה למצות את היתרונות לגודל באספקת שירותים ציבוריים מקומיים. )2010a( Reingewertz מצא השפעה קטנה ולא תמיד מובהקת של איחוד הרשויות על הביצועים הפיסקליים. 26

פרק ראשון אפקטיביות הניהול המרכזי של הרשויות המקומיות את התקציב באופן בלתי אחראי, אולם המונח "באופן בלתי אחראי" היה מעורפל ונתון לפרשנות אישית. לפי הקריטריונים החדשים, למשרד הפנים יש סמכות למנות חשב מלווה לרשויות מקומיות עם גירעון תקציבי שוטף של מעל 10% וגירעון מצטבר )חוב לטווח קצר( של 15% מההכנסות השוטפות של הרשות )לוח 1(. מינוי חשב מלווה מותנה גם בבדיקת ההכנסות של הרשות המקומית. רף ההכנסות שהרשות צריכה 4 להגיע אליו משתנה בהתאם לדירוג הכלכלי חברתי של היישוב. לוח 1 קריטריונים להכללת רשויות בתכנית התערבות הגירעון התקציבי )שיעור מתוך סך ההכנסות( חוב לטווח קצר )שיעור מתוך סך ההכנסות( גביית המס המקומי )לפי אשכול חברתי-כלכלי( 10-8 7-5 4-1 סוג ההתערבות 60% 55% 50% מעל 10% מעל 15% חשב - - - 50%-17.5% תכנית הבראה 60% 50% 40% ועדה קרואה מעל 15% מעל 30% הערות: שיעורי גביית המס המצוינים בלוח בנוגע לכפיית החשב מתייחסים לגביית מסי המים והארנונה. שיעורי גביית המס שמצוינים בלוח בנוגע לכפיית ועדה קרואה מתייחסים לגביית הארנונה. כמו כן ועדה קרואה נכפית אם שיעור גביית מסי המים הוא מתחת ל - 70%. שיעור גביית ארנונה ומים מוגדר כיחס שבין סך כל התקבולים מארנונה או מאספקת מים שגבתה העירייה בשנת כספים לבין הסכומים המגיעים לעירייה בעד ארנונה או בעד אספקת מים באותה שנת כספים )אחרי פטורים, שחרורים והנחות(. הממשלה יכולה לכפות ועדה קרואה גם אם התקציב המקומי לא אושר במועצה המקומית בתוך שלושה חודשים לאחר תחילת השנה הפיסקלית. כאשר החוב קצר המועד כחלק מההכנסות של רשות חורג מ - 50%, הרשות מחויבת לארגן מחדש את החוב שלה במסגרת הסכם עם נושיה. מקור: חישובי המחברים על בסיס נתוני משרד הפנים. כדי שמשרד הפנים יוכל לכפות תכנית הבראה על רשות מקומית, מצבה התקציבי צריך להיות גרוע יותר. תכניות ההבראה הופעלו ברשויות מקומיות שהיה להן גירעון מצטבר העולה על 17.5% מההכנסות השוטפות, שקיבלו מענק איזון ושאוכלוסייתן גדולה מ 4,000 נפש. נוסף לתכנית ההבראה משרד הפנים יכול 4 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מדרגת את כל הרשויות המקומיות לאשכולות כלכליים חברתיים שנעים מ 1 )הנמוך ביותר( ועד 10 )הגבוה ביותר(. 27

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות למנות לאותה רשות מקומית גם חשב מלווה, אם הוא סבור שרשות זו אינה צפויה לפעול בהתאם ליעדי תכנית ההבראה. למעשה בתקופה הנחקרת הפעיל משרד הפנים את שני סוגי ההתערבות )מינוי חשב מלווה ותכנית הבראה( ברשויות מקומיות רבות. מינוי ועדה קרואה הוגבל לרשויות מקומיות בעלות מצב תקציבי חולה עוד יותר. גירעון שוטף העולה על 15%, גירעון מצטבר מעל 30% מההכנסות השוטפות של הרשות ושיעורי גבייה הנמוכים מהסף שמתואר בלוח 1. כמו כן על משרד הפנים להדיח את נבחרי הציבור המקומיים ולמנות ועדה קרואה, אם המועצה אינה מאשרת את תקציב הרשות בתוך שלושת החודשים שלאחר תחילת השנה 5 התקציבית. 3. הנתונים לצורך הניתוח נעשה שימוש בנתונים על התערבות משרד הפנים ועל מאפיינים כלכליים ודמוגרפיים של הרשויות המקומיות בשנים 2010-2000. הנתונים על המאפיינים הכלכליים והדמוגרפיים נלקחו מהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, אך למעשה מקורם במשרד הפנים, שמבקר ומאשר את הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות ואחר כך מעביר אותם ללשכה. 3.1. הנתונים על עוצמת ההכפפה המנהלית ועל סוג ההתערבות לוח 2 להלן מתאר את הנתונים על סוג ההתערבות של משרד הפנים ועל עוצמתה. הלוח מציג את ההתערבויות בעיריות ובמועצות המקומיות מתחילת מועד תכניות ההתערבות בשנת 2004 ועד 6 2010. אפשר לראות בלוח את המעבר ממשטר עם שיקול דעת למשטר עם כללים ברורים, שהתבטא בהתרחבות ניכרת של התערבות משרד הפנים. בשנת 2004, למשל, השנה הראשונה ליישום תכניות ההתערבות, כמעט ב 60% מהרשויות המקומיות הייתה התערבות של משרד הפנים, וברבות מהן הופעלו תכניות הבראה. נתון זה מלמד על המחויבות של הממשלה ליישום הרפורמה שתכליתה לייצר מגבלת תקציב קשיחה ברשויות 5 ועדות קרואות מונו גם בעקבות המלצת ועדת חקירה שמצאה תפקוד פיננסי לא תקין, כפי שהיה מקובל בעבר. 6 הניתוח במאמר אינו כולל מועצות אזוריות, משום ההבדלים במערכת הפוליטית המקומית. עם זאת התוצאות נשארות ללא שינוי ניכר גם אם כוללים את המועצות האזוריות. 28

פרק ראשון אפקטיביות הניהול המרכזי של הרשויות המקומיות המקומיות, אפילו במחיר הכפפה מנהלית של הסמכות התקציבית הנתונה בידי הרשויות המקומיות. המינוי של 30 חשבים מלווים בשנת 2004 מבליט את חוסר האמון מצד הממשלה ביכולתן וברצונן של הרשויות המקומיות להשיג בעצמן את יעדי תכניות ההבראה. לוח 2 מספר הרשויות המקומיות שהייתה בהן התערבות של השלטון המרכזי )לפי סוג התערבות(, 2010-2004 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 72 73 75 76 51 38 30 חשב 15 30 50 73 70 107 113 תכנית הבראה 25 25 27 25 9 4 0 ועדה קרואה 80 82 85 99 90 109 רשויות שבהן יש התערבות 115 משך ההתערבות 3 2 1 3 4 5 115 שנה אחת 2 0 1 7 8 104 שנתיים 1 4 6 19 78 3 שנים 2 6 15 70 4 שנים 6 12 62 5 שנים 11 58 6 שנים 55 7 שנים הערה: בשנים 2003-2000 לא הופעלו תכניות התערבות כלשהן, מלבד ועדות קרואות ביישובים בענה, ג'יסר א - זרקא, לוד וערערה. בשנים 2010-2004 היו 193 רשויות מקומיות. שימו לב שעבור חלק מהרשויות ישנו יותר מסוג התערבות אחד בכל שנה נתונה. מקור: עיבודי המחברים על בסיס נתונים שנמסרו ממשרד הפנים. מידת ההתערבות בניהול הרשויות המקומיות בשנת 2004 מסמלת את התפנית הניכרת מן המדיניות בשנים הקודמות. התערבות זו התמידה עד סוף התקופה הנחקרת. בשיעור גדול של הרשויות המקומיות שבהן התערב משרד הפנים בשנת 2004 נותרה ההתערבות גם בשנים 2010-2005, וב 55 רשויות מקומיות הייתה 29

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות התערבות בלתי פוסקת במשך כל התקופה הנחקרת. מידת החומרה של ההתערבות התעצמה לאורך הזמן, עם התרחבות ניכרת במינוי ועדות קרואות בשנת 2007. מספר הוועדות הקרואות שמונו מאז 2004 דומה למספר הוועדות הקרואות שמונו בחמשת העשורים שקדמו לכך. 3.2. נתוני תקציב הרשויות ומאפיינים כלכליים-חברתיים של היישובים המחקר בחן את ההשפעה של התערבות משרד הפנים על משתנים תקציביים רבים של הרשויות המקומיות כמו רמת החוב, גירעון תקציבי, הוצאות ושיעור הגבייה של ארנונה ומים. הניתוח כלל גם את ההשפעה של ההתערבות על איכות השירותים לתושב, שנמדדה כאן על פי שיעור הזכאות לתעודת בגרות ביישוב, מאזן הגירה נטו מהיישוב ומספר תאונות הדרכים לנפש ביישוב. לבסוף ניתחנו גם את ההשפעה של תכניות ההתערבות על המענקים שקיבלו הרשויות המקומיות מן הממשלה. לוח 3 מספק תיאור סטטיסטי מסכם של המשתנים המרכזיים בשתי קבוצות של רשויות, לפי הפילוח אם הייתה בהן התערבות כלשהי למשך שנה אחת או יותר, בשנים 2010-2004, או לא הייתה התערבות. הלוח מציג תיאור נפרד לשתי הקבוצות של הרשויות בשתי תקופות זמן, אחת לפני הפעלת תכניות ההתערבות )2003-2000( והאחרת אחרי הפעלת תכנית ההתערבות )2010-2004(. הלוח מראה בבירור את ההבדלים במאפייני היישובים בנקודת המוצא בין רשויות שהייתה בהן התערבות של משרד הפנים )במועד מאוחר יותר( לבין רשויות שלא הייתה בהן התערבות כזאת. כצפוי ברשויות שהייתה בהן התערבות שיעור הגירעון התקציבי השוטף ושיעור הגירעון המצטבר היו גדולים באופן ניכר בהשוואה לרשויות שבהן לא הייתה התערבות. 7 המטרה העיקרית של ההתערבות הייתה למגר את ההבדלים הללו. לפיכך הגדרנו משתנים אלו, בצד ההוצאה השוטפת 8 וההכנסות מארנונה ומים, כמשתני מטרה של תכנית ההתערבות. 7 שיעור הגירעון התקציבי מוגדר כיחס שבין הגירעון השוטף לבין הכנסות הרשות בתקציב הרגיל )למעט הכנסות לכיסוי הגירעון המצטבר(. שיעור הגירעון המצטבר מוגדר כיחס שבין הגירעון המצטבר )למעט עומס מלוות( לבין הכנסות הרשות בתקציב הרגיל )למעט הכנסות לכיסוי הגירעון המצטבר(. 8 ההוצאה השוטפת מוגדרת כהוצאה בתקציב הרגיל למעט פירעון מלוות, הוצאות מימון והעברות והוצאות חד פעמיות. 30

פרק ראשון אפקטיביות הניהול המרכזי של הרשויות המקומיות לוח 3 תיאור סטטיסטי של תוצאות הרשויות המקומיות, סך המדגם 2010-2004 ההפרשים בין ממוצעי שתי התקופות 2003-2000 התערבות ב- 2004-2010 לא הייתה התערבות ב- 2004-2010 התערבות ב- 2004-2010 לא הייתה התערבות ב- 2004-2010 הפרשים ברשויות שהייתה התערבות הפרשים ברשויות שלא הייתה התערבות הפרשי ההפרשים )7( -159 0.064-429 -159 0.011 121-41 0.000 0.004 0.109-0.809-0.063 0.025 )6( -44-0.008 418 10-0.038-7 -286-0.024-0.009-0.466 3.898 0.108-0.026 )5( -202 0.055-11 -149-0.027 114-327 -0.025-0.005-0.357 3.090 0.045-0.001 )4( 74 )291( 0.105 )0.140( 5,160 )1,439( 1,924 )619( 0.607 )0.215( 8 )44( 621 )624( 0.614 )0.133( 0.008 )0.019( 1.293 )0.996( 50.4 )76( 6.100 )2.274( 0.355 )0.175( )3( 342 )598( 0.340 )0.320( 4,314 )1,250( 1,710 )529( 0.379 )0.221( 223 )355( 948 )601( 0.527 )0.141( 0.001 )0.015( 0.992 )0.706( 26.5 )68( 4.148 )1.994( 0.287 )0.144( )2( 118 )208( 0.113 )0.158( 4,741 )1,121( 1,914 )542( )1( א. מטרות פיסקליות 545 )546( גירעון )ש"ח לנפש( 0.285 יחס חוב )0.233( הכנסות 4,324 סך ההוצאות )1,463( )ש"ח לנפש( ב. אמצעים תקציביים 1,859 )585( סך תשלומי משכורות )ש"ח לנפש( שיעור גביית ארנונה תשלומי הבראה לנפש מענקי איזון )ש"ח לנפש( 0.645 )0.212( 0.405 )0.242( 15 110 )61( )224( 906 1,275 )815( )801( ג. השפעות ההתערבות על הרווחה 0.639 0.552 שיעור הזכאות )0.099( )0.118( לבגרות 0.017 0.006 מאזן )0.028( )0.036( ההגירה 1.759 1.348 תאונות דרכים )1.262( )1.224( לנפש ד. משתני פיקוח 46.5 23.4 גודל האוכלוסייה )72( )62( )אלפים( 5.992 4.102 רמה חברתית- )2.327( )2.040( כלכלית 0.381 0.288 חלקה של הסיעה )0.207( )0.147( הגדולה במועצה מקור: עיבודי המחברים על בסיס נתונים שנמסרו ממשרד הפנים ועל בסיס נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה )הרשויות המקומיות בישראל, שנים שונות(. 31

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות החלק השני בלוח 3 מראה שבתקופה שטרם הפעלת תכניות ההתערבות, רשויות שבהן לא הייתה התערבות אחר כך גבו שיעור גבוה יותר של ארנונה וקיבלו פחות מענקים מן הממשלה. המשתנים בחלק השלישי של הלוח נועדו למדוד את ההשפעות של תכניות ההתערבות על רווחת התושבים. הלוח מלמד שרשויות שמשרד הפנים לא התערב בפעילותן מאופיינות בשיעורים גבוהים יותר של זכאות לתעודת בגרות ובמאזן הגירה חיובי, אבל במספר גדול יותר של תאונות דרכים לנפש )בגלל רמת מינוע גבוהה יותר(. בחלק התחתון של הלוח אפשר לראות כי הרשויות המקומיות שבהן הייתה התערבות הן בעלות אוכלוסייה קטנה יותר, דירוג כלכלי חברתי נמוך יותר, והן סובלות מפיצול פוליטי גדול, שנמדד לפי מספר 9 המושבים של המפלגה הגדולה ביותר במועצת הרשות. כעת נעבור לשנים 2010-2004, התקופה שלאחר תחילת יישום תכניות ההתערבות. הלוח מראה שלרשויות שהייתה בהן התערבות עדיין יש חוב וגירעון תקציבי גדולים יותר בהשוואה לרשויות שלא הייתה בהן התערבות. עם זאת רואים התרחבות בהוצאה של הרשויות המקומיות שלא הייתה בהן התערבות, לעומת קיפאון ברשויות שמשרד הפנים הפעיל בהן תכניות התערבות. כדי לקבל אומדן טוב יותר של השפעת ההתערבות של משרד הפנים יש להסתכל על הפרש ההפרשים של המשתנים המרכזיים. כלומר יש לחשב תחילה את השינוי במשתנה מרכזי, כמו רמת החוב, בין התקופה שטרם תכנית ההתערבות לבין התקופה שלאחריה, בשתי קבוצות הרשויות המקומיות אלה שבהן התערב משרד הפנים ואלה שבהן לא הופעלה התערבות. לאחר מכן יש לבחון באיזו קבוצה השינוי היה גדול יותר. בחינה זו נעשתה על ידי חישוב הפער בין השינויים לאורך זמן בשתי הקבוצות. לפי אומדן הפרש ההפרשים, מתגבשת מסקנה ראשונית שלפיה לתכניות ההתערבות הייתה השפעה על רוב המשתנים התקציביים המרכזיים. הגירעון התקציבי של רשויות שבהן הייתה התערבות של משרד הפנים, יחסית לרשויות ללא התערבות, ירד ב 159 ש"ח לתושב בתקופה שלאחר תחילת הפעלת תכניות ההתערבות, לעומת התקופה שטרם ההתערבות. לעומת זאת בין שתי תקופות זמן אלו רמת החוב של הרשויות שקיבלו טיפול ממשרד הפנים גדלה ב 6 נקודות האחוז בהשוואה לרשויות שבהן לא הייתה התערבות. ההוצאה השוטפת של הרשויות שבהן הייתה התערבות ירדה בתקופה שלאחר ההתערבות ב 429 ש"ח לתושב, בהשוואה לרשויות ללא התערבות, בעיקר משום הירידה בהוצאות השכר. 9 מחקרים קודמים הראו כי לפיצול הפוליטי, בייחוד ברשויות המקומיות הערביות, יש השפעה מובהקת על רמת החוב של הרשות )2010b )Reingewertz, ועל ההשתתפות הפוליטית בבחירות המקומיות )בן בסט ודהן, 2009 ב(. 32

פרק ראשון אפקטיביות הניהול המרכזי של הרשויות המקומיות כצפוי בעקבות הפעלת תכניות ההתערבות חלה עלייה ניכרת במענקי ההבראה אצל רשויות שטופלו על ידי ממשרד הפנים לעומת רשויות שלא טופלו. ישנן כמה מגבלות למסקנה הראשונית שהוצגה לעיל. ראשית, ממצאים אלו אינם נותנים ביטוי להבדלים במאפיינים הכלכליים חברתיים של היישובים בין שתי הקבוצות של הרשויות המקומיות. בהמשך נעשה שימוש ברגרסיה רבת משתנים כדי לטפל בסוגיה זו. שנית, לוח 3 מראה בבירור כי ישנם הבדלים ניכרים במאפייני היישובים בנקודת המוצא )טרם הטיפול( בין רשויות מקומיות שטופלו על ידי משרד הפנים לרשויות שלא נזקקו לכך. סביר להניח שישנם הבדלים גם במשתנים שאינם גלויים לחוקרים, כמו אמונות ונורמות של התושבים, שבגללם נוצרת בעיית הסקה הנובעת מכך שההתערבות של משרד הפנים מתואמת עם מאפייני היישובים. נדרשנו לכך בהמשך על ידי הגבלה של אוכלוסיית המחקר לקבוצה הומוגנית יחסית של רשויות מקומיות. בחלק מהאמידות הוגבלה אוכלוסיית המחקר לרשויות בעלות גירעון מצטבר שעומד על 10%-25% מסך ההכנסות של הרשות בשנת 2003 )לפני הפעלת תכניות ההתערבות(. בהתחשב בכך שרשויות בעלות גירעון מצטבר של 17.5% מההכנסות נכללות בתכניות הבראה, הניתוח מתמקד בהשוואה של רשויות מקומיות שנמצאות בטווח של 7.5 נקודות 10 אחוז מעל ומתחת לסף ההתערבות. החשש האחרון הוא שהשוואת הביצועים של שתי קבוצות הרשויות המקומיות לפני ההתערבות ולאחריה עלולה להסתיר שינויים ניכרים שהתרחשו בהדרגה על פני זמן. תרשימים 3-1 מתמודדים עם אפשרות זו. הם מסרטטים, עבור כל אחד מהמשתנים המרכזיים, את ההבדל הממוצע בין רשויות שבהן הייתה התערבות בשנים 2010-2004 לבין שאר הרשויות, בכל אחת מהשנים בתקופה הנחקרת. תרשים 1, המתמקד במשתני המטרה, מראה כי בשנים 2003-2000 הוחרפו הקשיים התקציביים של הרשויות המקומיות שאחר כך טופלו על ידי משרד הפנים )עם זאת ההוצאה יורדת בחדות ב 2003 אחרי העלייה החדה שנה קודם לכן(. תרשים זה מציג גם שיפור הדרגתי ואטי במצב התקציבי של הרשויות המקומיות האלה לאחר הפעלת התכניות. נשים לב כי גם לאחר הפעלת התכנית רמת החוב והגירעון ברשויות אלה גבוהים יותר וההוצאה לתושב נמוכה יותר. תרשימים 2 ו 3 חוזרים על העיבוד שנעשה בתרשים 1 עבור המשתנים המרכזיים האחרים )משתנים המייצגים אמצעים תקציביים ומדדים מקורבים לרווחת התושבים(. תרשים 2 מראה דפוס דומה לזה שעלה מתרשים 1. החרפה בקשיים התקציביים עד 2003 ותפנית יחסית בשנת 2004, המלווה בעלייה הדרגתית 10 ישנן 52 רשויות מקומיות בטווח הזה. ב 27 מהן הייתה התערבות של משרד הפנים בשנת 2004, ואילו ב 25 הרשויות האחרות לא הייתה התערבות. 33

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות בשיעור הגבייה ובמענקי האיזון. לעומת זאת במענקי ההבראה ישנה תפנית חדה כלפי מעלה בשנת 2004, אבל ירידה הדרגתית בשנים שלאחר מכן. תרשים 3 מציג תמונה מעורבת בעניין השפעת ההתאמות בתקציב על מדדים לרווחת התושבים ברשויות שבהן הייתה התערבות לעומת רשויות שלא נזקקו לה. 0.5 תרשים 1 שיעור חוב לטווח קצר מתוך סך ההכנסות 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 עם התערבות ללא התערבות תרשים 2 גירעון לנפש 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 עם התערבות ללא התערבות 34

פרק ראשון אפקטיביות הניהול המרכזי של הרשויות המקומיות תרשים 3 סך ההוצאות 6,000 5,800 5,600 5,400 5,200 5,000 4,800 4,600 4,400 4,200 4,000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 עם התערבות ללא התערבות בעקבות הדפוסים שנצפו בתרשימים 3-1 נעשה שימוש במתודולוגיה אמפירית שמביאה בחשבון את ההשפעות ההדרגתיות של תכניות ההתערבות על המשתנים שבמרכז ההתעניינות של עבודה זו. 4. המסגרת האמפירית הספציפיקציה האמפירית מאפשרת לנו לבחון כיצד התערבות של משרד הפנים משפיעה על הביצועים התקציביים והאחרים של הרשות המקומית. מודל הרגרסיה הלינארית מציג את הספציפיקציה המועדפת עלינו לאמידת השפעה זו. YY!,! = αα(iiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiii)!,!!! + ββ(yyyyyyyyyy oooo IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIII)!,!!! + XX!,!!! Φ + δδ! + μμ! + uu!,! (1( Y it הוא משתנה המייצג את אחד המדדים של ביצועי הרשות המקומית. i,t-1 (Intervention) הוא משתנה דמי השווה ל 1, אם רשות i קיבלה טיפול ממשרד הפנים בשנה 1-t, ו 0 אם אחרת. לאור העדויות הראשוניות שסורטטו בתרשימים 3-1, המראים השפעה הדרגתית של הטיפול, המסגרת האמפירית עוצבה כך!! שתאמוד גם את ההשפעה של!,!!! DD γγ! מספר+ + השנים!,!!! DD שבהן! γγ + הייתה!,!!! DD + γγ! התערבות.! γγ =!,! השפעה YY 35 + ππππππππππ iiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiii!,!!! + XX!,!!! Φ + δδ! + μμ! + εε!,!

ייצוגיות ויעילות ברשויות המקומיות it-1 X הוא וקטור של.(Years of Intervention) i,t-1 זו נתפסת על ידי המשתנה מאפייני הרשות המקומית המשתנים על פני זמן )מתוארים בלוח 3(. 11 δ t מייצג השפעה קבועה לכל שנה בתקופה הנחקרת, כדי לפקח על מגמות מצרפיות במצב Φ והווקטור β α, מסמל השפעה קבועה ליישוב, μ i הכלכלי והפוליטי בישראל. הם הפרמטרים הנאמדים. הגורמים הבלתי נצפים )לחוקרים( של ביצועי הרשות 12.u it מיוצגים על ידי משתנה הטעות, מטרת הספציפיקציה האקונומטרית היא לזהות את ההשפעה המשותפת של α ו β. אנחנו מעוניינים ללמוד על ההשפעה המידית של ההתערבות ששווה ל ) α( + β כמו גם על ההשפעה הנוספת של כל שנת התערבות השווה ל β. כדי להתמודד עם קשיי הזיהוי שהוזכרו לעיל, המודל האקונומטרי נאמד גם עבור קבוצה מוגבלת של רשויות מקומיות בעלות מאפיינים דומים טרם הפעלת תכנית ההתערבות. כמו כן נעשה שימוש ברגרסיה בלתי רציפה מעורפלת fuzzy( a )regression discontinuity design שנועדה לטפל באפשרות שאיום ההתערבות שריחף באוויר גרם לשינוי התנהגות גם בקרב ראשי רשויות מקומיות שבהן לא הייתה בסופו של דבר התערבות של משרד הפנים. 5. התוצאות לוח 4 להלן מראה את ההשפעה של ההתערבות על המשתנים שבמרכז ההתעניינות של מחקר זה, על בסיס המודל האקונומטרי שתואר קודם לכן. לפני שנדון בתוצאות יש לזכור כי הן נשענות על כלל הרשויות המקומיות, ושהאמידה אינה עושה הבחנה בין שלושת סוגי ההתערבות שהפעיל משרד הפנים. בתוצאות אלה יש להטיל חשד, משום שהרשויות המקומיות שטופלו על ידי משרד הפנים אינן מייצגות מדגם מקרי של יישובים, אלא הן נבחרו על בסיס מאפייניהן. בכפוף למגבלה זו נראה שהתוצאות מלמדות כי ההתערבות של משרד הפנים הייתה אפקטיבית בצמצום ההוצאות של הרשויות המקומיות. ההשפעה של ההתערבות על ההוצאות היא מובהקת סטטיסטית גם באופן מידי וגם בשנים שלאחר תחילת ההתערבות. לפי המקדמים הנאמדים, הכפפה מנהלית של הרשויות המקומיות לשלטון המרכזי הביאה באופן מידי לירידה בהוצאות הרשויות לתושב 11 השימוש בערכים בפיגור נועד לצמצם את האינדוגניות האפשרית ברגרסיות פנל. 12 קיבצנו את סטיות התקן ברמת היישוב clustered standard errors at the locality.)level) לכן הן אינן רגישות לכל סוג של מתאם סדרתי בתוך המקבצים והטרוסקדסטיות ממקור בלתי ידוע 2004( Mullainathan,.)Bertrand, Duflo, and 36